Mulot Vanessa, Docteur en droit.

« Les submersions marines: nouveaux enjeux, nouvelles pratiques juridiques. »
Thèse soutenue le 27 mars 2015.

Ces travaux de recherches ont bénéficié d’un financement du fonds « axa pour la recherche ».

Présentation du sujet :

Cette thèse commencée en octobre 2009, porte sur l’analyse juridique et assurantielle du risque de submersion marine et sur l’anticipation du phénomène d’élévation du niveau marin.
Ce thème s’intéresse tant aux aspects juridiques et scientifiques. En effet, pour appréhender au mieux ce sujet, il convient de se pencher sur les rapports du GIEC, de s’intéresser de manière générale au changement climatique et aux risques naturels.
Mais il nécéssite surtout de développer une démarche transversale, en effet l’appréhension du risque de submersion marine touche tant au droit public qu’au droit privé. La difficulté réside donc dans le souci de traiter de nombreux aspects du droit.
Au commencement de cette thèse si la submersion marine était d’actualité, de par la réalité scientifique du changement climatique qui accélère l’élévation du niveau marin, elle n’était pas encore d’actualité au niveau de la sphère politique et le grand public semblait peu sensible à cette problématique.
Néanmoins, elle suscitait déjà l’intérêt des assureurs, qui ont rapidement perçu l’enjeu économique et humain que ce risque pouvait représenter dans les années à venir.
Cet intérêt des assureurs pour le risque de submersion marine a été conforté par la survenance de la tempête Xynthia en février 2010 seulement 3 mois après le commencement de ces recherches. En raison des conséquences tant humaines qu’économiques qu’il a entrainés, cet événement marque un véritable tournant dans l’approche et l’appréhension du risque de submersion marine. L’ensemble des acteurs, que ce soit l’Etat, les assureurs, les particuliers (…), prennent consciences de l’existence, du danger et de l’ampleur de ce phénomène. Il devient une véritable problématique.
Les études sur le sujet qui étaient faibles avant cet événement se multiplient, que ce soit au travers de programmes de recherche, de rapports, d’études, des réflexions sur ce thème sont engagées. La submersion devient un sujet d’actualité des plus sensible comme l’a encore montré récemment le procès Xynthia.
Il faut en effet prendre conscience que le changement climatique et l’urbanisation contribuent à accentuer la vulnérabilité, accroissant ainsi les enjeux humains et économiques exposés aux risques littoraux.
On est ainsi confronté à deux phénomènes contradictoires, d’un côté la mer qui avance, de l’autre l’homme qui ne cesse de vouloir se rapprocher d’elle.
Ainsi la vulnérabilité humaine et croissante et entraine un cout supplémentaire pour les assureurs.
Si la politique d’urbanisme ne change pas, des catastrophes de type Xynthia se multiplieront, les conséquences humaines et économiques seront considérables.
Il est donc urgent de renouveler les outils juridiques afin que ne cesse l’urbanisation sur les zones vulnérables du littoral.

Problématique :

La thèse porte sur les moyens juridiques et assurantiels existants ou à construire, permettant de réduire la vulnérabilité des biens et des activités humaines aux submersions marines, dans un contexte d‘élévation du niveau marin.
Pour mener ma démonstration, il apparait nécessaire d’ouvrir une réflexion sur l’ensemble des outils permettant de prévenir les risques naturels et de déterminer s’ils sont ou non transposables au risque de submersion. Il convient également d’intégrer l’adaptation au phénomène d’élévation du niveau marin.
Ainsi, j’étudie tout d’abord le rôle des acteurs publics dans la réduction de la vulnérabilité humaine à la submersion marine.
Ma démonstration s’appuie sur 4 points principaux :
Tout d’abord sur l’étude des premiers outils juridiques de réduction de la vulnérabilité humaine au risque de submersion marine.
Je me penche ensuite sur la prévention du risque par les documents d’urbanismes et de planification, avec notamment une analyse des documents spécifiques aux risques.
Puis sur les outils juridiques qui peuvent être utilisés pour intervenir sur les biens existants soumis à ce risque.
Enfin j’étudie à travers l’exemple de la tempête Xynthia les failles du système français en matière de prévention des risques, ainsi que les mesures qui ont fait suite à cet événement. Mon objectif ici est d’établir un état des lieux du droit positifs afin de déterminer si les outils mis à la disposition des pouvoirs publics sont adaptés et appliqués.
Suite à ces analyses je tente de proposer de nouveaux moyens de gouvernance anticipés et adaptés aux risques pour combler les éventuelles lacunes.
Par conséquent, l’objectif de ma première partie est d’étudier les outils juridiques mis à la disposition des acteurs publics permettant de contribuer à la réduction de la vulnérabilité humaine à la submersion marine, puis de proposer des pistes d’adaptation.
En second lieu, le rôle des acteurs publics dans la réduction de la vulnérabilité de l’homme et de ses activités à la submersion marine est étudié.
Cette démonstration porte sur l’étude des régimes « indemnitaires », afin de déterminer s’ils sont ou non adapté au risque de submersion marine.
Puis j’analyse les questions juridiques relatives à l’assurabilité ou la non assurabilité du phénomène d’élévation du niveau marin. En effet, ce phénomène s’avère être diffèrent de la submersion temporaire en raison de son caractère progressif et permanent. Il s’agit donc de déterminer si l’aléa caractérisant ce phénomène est suffisant pour être considérer comme assurable.
Je tente ensuite de proposer de nouvelles idées et de nouveaux mécanismes indemnitaires pour pérenniser le régime catnat et répondre aux changements climatiques, tout en agissant sur la prévention.
Dans cette partie je vise donc à établir un état des lieux des systèmes indemnitaires français afin de déterminer s’ils sont ou non adaptés aux changements climatiques plus précisément à la problématique de la submersion marine et du phénomène d’élévation du niveau marin. A la suite de ces analyses, je tente de proposer une réforme du droit des assurances pour anticiper sur le long terme et faire face aux conséquences du changement climatique.

Résultats :

Les démonstrations qui sont menées prouvent que les acteurs publics et privés jouent un rôle important dans la réduction de la vulnérabilité humaine à la submersion marine, grâce à l’ensemble des outils juridiques et assurantiels mis à leur disposition. Mais ces mesures ne pourront être efficaces que si une synergie existe avec les assureurs. Les assureurs doivent inciter à la mise en place des mesures de prévention impulsées par les pouvoirs publics, à travers leurs mécanismes indemnitaires. Les mesures de prévention et d’indemnisation doivent donc être cohérentes pour être efficaces.
Ainsi, l’action des pouvoirs publics et des assureurs doivent être renforcées et renouvelées comme l’a démontré l’analyse juridique des conséquences de la tempête Xynthia.
Si les outils juridiques actuels pourraient être suffisants pour appréhender et indemniser les potentiels dommages induits par le seul risque de submersion marine, avec le changement climatique il devient nécessaire de construire un droit de l’adaptation sur le long terme, capable de faire face à de nouveaux défis, capable de passer de l’appréhension d’un risque de submersion marine à celle du phénomène d’élévation du niveau marin.
A cet effet le rôle des acteurs publics dans la prévention pourrait être accentué à l’aide de nouvelles pistes pour renforcer la prévention de l’urbanisation dans les zones à risque, avec notamment (liste suivante non exhaustive des propositions faites dans la thèse):
le renforcement du contrôle de légalité dans les zones à risque, la recentralisation des pouvoirs.
L’extension de la bande d’inconstructibilité des 100 mètres sur le littoral. En effet, cette bande littorale participe indirectement à la protection des personnes en reculant l’urbanisation du littoral. Or, avec le phénomène d’élévation du niveau marin cette bande diminue d’année en année, il conviendrait donc de l’actualiser en prenant en compte les prévisions d’avancée du trait de côte sur plusieurs décennies, (par une modification de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme.)
La relocalisation des activités et des biens, qui consiste donc à déconstruire une bande littorale est à la reconstruire plus en arrière dans les terres. Cette technique nécessite de trouver des moyens de financements, il peut dès lors être proposé de nouveaux mécanismes d’appropriation des biens par l’Etat, comme par exemple :
* la mise en place d’un viager au profit de l’état pour les habitations à risque.
*par le rachat par l’Etat au moment du décès du propriétaire du bien.Afin d’éviter la transmission des biens à risque.
Ainsi, si les acteurs publics peuvent contribuer à la réduction de la vulnérabilité humaine à la submersion marine à l’aide des outils juridiques qui sont mis à leur disposition, ces outils doivent encore être renforcés en s’inscrivant davantage dans une vision prospective, non plus sur cinq ou dix ans mais sur plusieurs décennies.
S’agissant des régimes indemnitaires, de nouvelles pistes juridiques doivent permettre notamment de pérenniser le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles. Si ce régime n’est pas le seul à répondre de la catastrophe il est généralement le régime le plus sollicité lorsque survient un événement catastrophique.
Ce régime basé sur la solidarité nationale fonctionne plutôt bien depuis sa création en 82, en revanche il a été élaboré dans un contexte catastrophique faible et dans une vision de court terme.
Or, aujourd’hui le contexte a évolué. La société est davantage confrontée aux risques, par l’étalement urbain, à laquelle il faut adjoindre le changement climatique, annonciateur de catastrophes naturelles plus fréquentes. La conjonction de ces éléments risque de mettre à mal le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles. La difficulté résulte du fait que le système ne répond plus seulement à des catastrophes exceptionnelles, mais est également amené à prendre en charge des événements qui pourraient être qualifiés de courants.
Pour faire face à ces évolutions, il doit être envisagé une réforme davantage préventive, cohérente et globale sur le long terme, mais tout en veillant au maintien de la solidarité qui est l’élément clef et caractéristique du système français d’indemnisation des catastrophes naturelles.
Si l’occurrence de la submersion marine que l’on pourrait qualifier de temporaire interpelle, elle ne constitue pas en tant que telle une nouveauté pour le monde des assurances.
En revanche, il convient aujourd’hui d’apprendre à vivre avec la submersion progressive qui résulte de l’élévation du niveau marin et qui entraine une submersion permanente. Ce processus se réalise progressivement et est observable sur le long terme et de manière certaine. Il ne semble donc plus lié à un aléa c’est à dire à une probabilité d’occurrence du risque, puisque l’on sait avec certitude que le niveau marin est en train de s’élever. Dès lors des questions relatives à son assurabilité peuvent se poser.
Son assurabilité pourrait effectivement être contestée en raison de la certitude de sa réalisation qui rend inexistant l’aléa nécessaire au contrat d’assurance. Mais on pourrait éventuellement admettre que cet aléa réside par exemple dans la date de réalisation de l’événement, qui elle, est incertaine. Ainsi le débat sur l’assurabilité ou la non assurabilité du processus d’élévation du niveau marin n’est pas tranché et entrainera probablement de vives discussions dans les années à venir.
Toutefois, dans l’hypothèse de son assurabilité il convient de développer d’éventuels mécanismes indemnitaires. En effet, il est peu probable que le régime catnat actuel puisse répondre à l’indemnisation à venir de l’ensemble des propriétés soumises à l’élévation du niveau marin.
Dès lors de nouvelles pistes pourraient être élaborées :
Ainsi, pourquoi ne pas envisager une solidarité littorale ? Un fonds d’indemnisation des submersions permanentes pourrait être créé. Il serait alimenté par les propriétaires littoraux.
Les indemnisations pourraient également être plafonnées par souci d’équité afin de pouvoir assurer le même régime à l’ensemble des propriétaires d’habitation amenées à être submergées.
Afin de limiter le montant de l’indemnisation et de responsabiliser les propriétaires littoraux de nouveaux mécanismes pourraient également être envisagés qui nécessitent la collaboration avec les acteurs public.
Par exemple, si une submersion temporaire occasionne 50% de dommage sur l’habitation il pourrait être proposé au propriétaire de bénéficier d’un recul stratégique. Il pourrait en revanche faire le choix de rester dans sa propriété, mais il ne serait plus assuré.
Un tel mécanisme permettrait d’éviter la multiplication des coûts pour la collectivité. Ainsi, au lieu d’attendre que la submersion définitive du bien ne se produise à la suite d’une multitude d’indemnisation pour submersion temporaire, cette incitation au recul permettrait l’anticipation et réduirait également les coûts.
En conséquence, afin d’éviter des solutions hâtives très onéreuses comme ce fût le cas lors de la gestion des effets de la tempête Xynthia, solution qui ne serait d’ailleurs pas économiquement envisageables, il convient d’élaborer par anticipation des réponses à ce phénomène, sous peine d’être confronté à des difficultés tant économiques, qu’humaines.
S’il ne faut pas non plus tout attendre des systèmes indemnitaires, en revanche ils représentent un véritable outil de résilience qui ne doit pas être négligé et qui doit être maintenu voire étendu. Il faut donc adapter les mécanismes indemnitaires aux évolutions humaines et environnementales ; engager des réflexions prospectives à même d’inscrire le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles dans la durée, tout en apportant une couverture contre les risques nouveaux tels que la submersion marine et le processus d’élévation du niveau de la mer.